Muchos programas del FMI nunca se completan porque no son prácticos

El Fondo Monetario Internacional (FMI) otorga préstamos a países con dificultades económicas. A cambio, los países deben implementar un programa de dolorosas reformas políticas. Los países rara vez completan estos programas.

Decidimos averiguar por qué.

Los programas del FMI suelen durar de uno a tres años. Los países deben cumplir las condiciones políticas en revisiones periódicas, generalmente cada tres a seis meses, para tener acceso a los tramos de financiamiento. No implementarlos interrumpe el programa.

De los 763 programas entre 1980 y 2015, 512 se interrumpieron, de los cuales 291 no se reanudaron, como muestran los datos de nuestra base de datos de seguimiento del FMI. Esta es una tasa de fracaso muy alta, ya que el FMI entra en cada trato sobre la base de que quiere que se complete.

Argumentamos que los programas de reforma pueden no ser viables por diseño. Mostramos que simplemente involucran demasiadas condiciones políticas. Los gobiernos reformistas también están luchando por implementarlos.

Nuestra investigación también investigó las respuestas del mercado financiero a las interrupciones del programa. Hemos descubierto que el fracaso del programa tiene graves repercusiones en el desarrollo económico. El fracaso envía una señal negativa a los mercados, lo que hace que pierdan la fe en la capacidad de los gobiernos para estabilizar la economía y emprender reformas. El resultado muy a menudo es un aumento de la inflación y un aumento de la fuga de capitales que privan a los países del capital que tanto necesitan para invertir en bienes y servicios públicos.

Detrás de la tasa de fallas

Algunos académicos han atribuido la tasa de fracaso a la falta de motivación para pedir prestado a los gobiernos. Ante la presión de grupos de intereses especiales, como sindicatos y grupos corporativos, los gobiernos a menudo dan marcha atrás en sus compromisos anteriores.

Además, los académicos han descubierto que incluso los países que son amigos de donantes poderosos, como Estados Unidos, experimentan un mayor fracaso en la implementación. Reciben un trato preferencial, como recuperar el acceso a los préstamos del FMI mucho más rápido que otros países, lo que crea un problema de riesgo moral. En otras palabras, fomente el mal comportamiento.

Nuestro artículo abre nuevos caminos al tratar de comprender por qué fallan tantos programas al observar su diseño real.

Examinamos si los programas en sí eran realmente inviables. Para ello, recopilamos datos de cumplimiento detallados para los 763 programas del FMI entre 1980 y 2015. Nuestro objetivo era verificar si el número de condiciones se correlacionaba con la suspensión del programa.

Descubrimos que cada condición adicional aumenta la probabilidad de interrupción del programa en al menos un 1,1%, un efecto moderado dada la tasa de error promedio del 58,6%, pero los programas suelen incluir 22 condiciones de este tipo, lo que en consecuencia aumenta la probabilidad de error.

Las condiciones para privatizar las empresas estatales, liberalizar los precios y renovar el sector público eran particularmente propensas a hacer fracasar la implementación. Esto se debe a que estas condiciones movilizan oposición interna que puede obstaculizar la implementación del programa.

Nuestra investigación también excluyó que la falla en la implementación fue causada por la ocurrencia de una crisis financiera, inestabilidad macroeconómica, oposición interna a la reforma política o factores geopolíticos.

Nuestra explicación de nuestros hallazgos fue que los diseños de programas demasiado ambiciosos fueron el resultado de negociaciones intraorganizacionales dentro de la burocracia del FMI. Si bien un departamento de área dentro del FMI redactó el programa de reforma inicial, los departamentos funcionales utilizaron su poder de enmienda para incluir las condiciones políticas que les importaban, sin la debida consideración de las circunstancias locales, lo que llevó a programas demasiado ambiciosos.

No somos los primeros en plantear tales preocupaciones sobre la complejidad de los programas del FMI. La propia Oficina de Evaluación Independiente del fondo señaló en relación con el programa de Filipinas de 1994:

El FMI presionó simultáneamente para que se reformaran el sistema de precios del petróleo y la política fiscal, cada una de las cuales requería la aprobación del Congreso … al mismo tiempo.

La trampa de la adicción

Nuestra investigación también estudió las respuestas del mercado financiero a las interrupciones del programa. Utilizando datos anuales para todos los países en desarrollo, encontramos que los inversionistas califican a un país más bajo cuando ha tenido una ruptura permanente de un programa del FMI. Los datos mensuales de 30 economías de mercados emergentes mostraron que una interrupción permanente aumentó el costo de los préstamos de los gobiernos en aproximadamente un 3%.

Las interrupciones del programa provocan reacciones adversas del mercado financiero. Cuando los inversores pierden la confianza en la capacidad de un país para emprender una reforma de liberalización del mercado, exigen tasas de interés más altas para sus préstamos.

Por lo tanto, los países prestatarios que no implementaron los programas del FMI se enfrentaron al riesgo de flujos de capital más volátiles y mayores costos de refinanciamiento. En última instancia, los mayores costos de financiación los hicieron aún más dependientes del Fondo, atrapándolos en un ciclo de dependencia.

Qué hacer al respecto

Nuestros hallazgos tienen implicaciones importantes para las teorías de cumplimiento y para la formulación de políticas en organizaciones internacionales.

Dados los efectos dañinos de las interrupciones del programa del FMI para los países en desarrollo, es desconcertante que la reforma de condicionalidad del FMI se esté quedando atrás.

El FMI a menudo ha culpado a la débil capacidad y la falta de «voluntad política» de una mala implementación. Esta opinión predominante fue desafiada por Horst Köhler, un ex director ejecutivo del FMI, quien lanzó una «iniciativa de racionalización». Su objetivo era reducir la cantidad de condiciones.

Pero el número de condiciones siguió siendo elevado. Esto se debe en parte al rígido proceso mediante el cual se implementan los nuevos programas del FMI. Cuando un país solicita un programa, el borrador del acuerdo debe ser aprobado por los nueve departamentos sectoriales del FMI. Esto permite que los departamentos incluyan sus «problemas favoritos», lo que da lugar a programas demasiado ambiciosos.

Una consecuencia de nuestros hallazgos es la necesidad de un mayor liderazgo para garantizar la coherencia de las políticas en los programas del FMI. Esto es aún más importante en este momento con un número récord de 80 nuevos acuerdos de préstamos con el FMI debido a la crisis del COVID-19 en los países en desarrollo.

Bajo la doble crisis económica y de salud COVID-19, estos programas corren el riesgo de tener demasiadas condiciones. Esto podría llevar a los países a un desastre financiero … y volver al FMI nuevamente.

Bernhard Reinsberg, profesor de relaciones internacionales, Universidad de Glasgow y Thomas Stubbs, profesor de relaciones internacionales, Universidad Royal Holloway de Londres

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